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《民办教育促进法实施条例》是依据《民办教育促进法》制定的行政法规,由教育部起草,国务院常务会议审议,国务院颁布实施。行政法规的修订,在程序上可以较法律修订更为迅速。尽管《实施条例》不能改变《民办教育促进法》已确定的条款,但在《民办教育促进法》修改之前,通过及时修改下位行政法规来回应社会关切,要明显优于通过口头指导实施行政管理。

就上述修法草案,笔者用一句话做整体评价:严格区分营利和非营利,强调国民基础教育的非营利性,切断营利与非营利教育之间的套利机制,抑制资本对教育的危害。可以作出的基本判断是,中国过去几年的教育资本化,将会开始逐渐降温。在此,基于司法部于8月10日公布的《送审稿》,笔者就相关条款分析如下:

2016年修订实施的《民办教育促进法》已规定民办学校的举办者,不得设立实施义务教育的营利性民办学校。反过来理解,民办学校的举办者,仍然可以设立营利性的幼儿园和高中。对于该项法律确认的权利,作为下位法的《实施条例》此次无法予以更改。但在《送审稿》第五条中,首次明确提出,“鼓励社会力量依法设立基金会举办非营利性民办学校。以捐资等方式举办,不设举办者的非营利性民办学校,其办学过程中的举办者权责由捐赠人、发起人或者其代理人履行。”

这是首次提出鼓励以基金会方式举办非营利性学校。众所周知,欧美日韩等发达国家的高等、中等乃至初等学校,相当多数都以基金会作为学校举办者。基金会作为典型的非营利性法人,其存续目的不在于获得及分配利润,其财产的特定目的受其法人章程约束,不受外部资本影响,因此以基金会作为非营利学校举办人,可以在相当程度上保障学校的非营利性。

在《民办教育促进法》和此前的《实施条例》中,没有明确公办学校不得从事或者参与从事营利性办学,因此在近几年现实中,一些优质公办学校与外部机构合作办学,输出教育品牌和资源,共同谋取利益。此次《送审稿》第七条第一款规定:“公办学校不得举办或者参与举办营利性民办学校。公办学校举办或者参与举办非营利性民办学校的,应当经主管部门批准,并不得利用国家财政性经费,不得影响公办学校教学活动,不得以品牌输出方式获得收益。”

也就是说,公办学校不再能够从事营利性办学,但仍然可以参与非营利办学,一方面旨在避免优质公办学校沦为资本附庸,另一方面旨在保留优质公办学校利用其优势教育资源拓展教育覆盖面的可能,一言以蔽之,还教育于教育者。

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对于非营利民办学校而言,被资本化的可能性微乎其微,但就像全球非营利组织的运营实践所展现的,非营利学校可能的风险在于自身财务问题和关联交易问题。

《送审稿》 第四十四条规定:“非营利性民办学校收取费用、开展活动的资金往来,应当使用在主管部门备案的账户。主管部门会同相关部门对该账户实施监督,组织审计。”第四十五条规定:“民办学校与利益关联方发生交易的,应当遵循公开、公平、公允的原则,不得损害国家利益、学校利益和师生权益。民办学校应当建立利益关联方交易的信息披露制度。教育行政部门、人力资源社会保障部门应当加强对非营利性民办学校与利益关联方签订协议的监管,对涉及重大利益或者长期、反复执行的协议,应当对其必要性、合法性、合规性进行审查审计。理事会、董事会或者其他形式决策机构审议与利益关联方交易事项时,与该交易有利益关系的决策机构成员应当回避表决,也不得代理其他成员行使表决权。”这些原则性规定,将构成未来对非营利学校进行监管的基础。

民办非营利学校在土地、税赋等方面享受与公办学校几乎同等的待遇,因此往往发展较好,也很容易成为资本追逐的对象。《送审稿》第十一条规定:“非营利性民办学校举办者变更的,应当签订变更协议,并不得从变更中获得收益。”也即是说,非营利学校的举办者,无法再通过出售学校来获利。但仍然要再次强调的是,非营利学校并非不能获得较高收入,而这些收入完全可以分配给教职员工和管理者,正是由于没有股东对估值和上市等资本化方面的利益诉求,非营利学校的教职工收入可能更为稳定,甚至比以前更高。

在2016年《民办教育促进法》修订实施后,民办教育集团极速扩张,以上市获利为目标,通过收购、协议控制等方式大举整合现有非营利性教育资源,造成短期内资源扭曲分配,在高度集中形成垄断格局后,再以高昂的培训收费满足上市对赌的财务要求。这部分成本,最终是由全社会分担。

可以说,今天中国教育面临两个大的问题,一是公共教育资源供给不足,另一个就是资本的侵害与扭曲。这些故事不只是在教育领域,在各个领域都在重复上演,要去除其危害,不能回到计划经济的老路,而在于明确究竟哪些地方需要资本,需要怎样的资本,应当以何种制度约束资本,使其服务于社会目标。

《送审稿》第十二条规定:“实施集团化办学的,不得通过兼并收购、加盟连锁、协议控制等方式控制非营利性民办学校……集团化办学的社会组织不得滥用支配地位,排除、限制竞争,所属民办学校应当依法独立开展办学活动,存续期间所有资产由学校依法管理和使用。”上述条款,认可了民营教育集团的权利,但将其资本扩张范围,局限于营利性民办学校领域。

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